10.14 Analiza FOR Konstytucyjne konsekwencje zmian w ofe, Polityka, Forum Obywatelskiego Rozwoju
[ Pobierz całość w formacie PDF ]
//-->ANALIZA FORNR 10/20141 września 2014Konstytucyjne konsekwencjenajnowszych zmian w OFEDariusz Adamski**Dr hab. prawa, adiunkt na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego(dadamski@prawo.uni.wroc.pl). Autor dziękuje Prof. Jerzemu Stępniowi, Markowi Tatale oraz - zwłaszcza -Dawidowi Samoniowi za cenne uwagi do wcześniejszej wersji tekstu.Konstytucyjne konsekwencje najnowszych zmian w OFESynteza:1.Zapisane w ustawie z 2013 r. przekazanie Funduszowi UbezpieczeńSpołecznych 51,5 proc. aktywów OFE oraz „mechanizm suwaka”, sąsprzeczne z art. 2 Konstytucji RP, ponieważ naruszają zasadę ochrony prawnabytych członków OFE.2. Ustawa o środkach z OFE narusza, po pierwsze cząstkowe prawo do przyszłejemerytury kapitałowej, nabywane wraz z przekazaniem do OFE każdej kolejnejskładki. Po drugie, sprzeczna jest z maksymalnie ukształtowaną ekspektatywąprzyszłego prawa do całości środków zgromadzonych na indywidualnym koncie wOFE.3. Przepisy ustawy o środkach z OFE zastępują tak ukształtowane prawa nabyteminimalnie ukształtowaną ekspektatywą prawa do emerytury z FUS, czego zakazujeart. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z ustawą Skarb Państwa udzielił gwarancji wypłaty zFUS świadczeń emerytalnych odpowiadających zewidencjonowanej na subkontachwartości tych aktywów. Jednak gwarancja ta nie ma żadnej mocy prawnej, ponieważjej realizacja zależy w całości i wyłącznie od stanu finansowego FUS, w chwiliustalenia prawa do emerytury każdego z ubezpieczonych. Realizacja tej gwarancji,za kilkanaście lat, obarczona będzie olbrzymim ryzykiem.4. Ustawa o środkach z OFE nie jest instrumentem adekwatnym, aniproporcjonalnym, do realizacji wartości konstytucyjnej, jaką stanowi zachowanierównowagi finansów publicznych. W jej następstwie doszło jedynie do zastąpieniajawnego długu publicznego, wymagalnego w perspektywie najbliższych kilku lat,długiem ukrytym wymagalnym za kilkanaście – kilkadziesiąt lat, kiedy ryzykodemograficzne będzie zdecydowanie wyższe niż obecnie.5. Konsekwencją ustawy o środkach z OFE, jest pogorszenie stanu finansówpublicznych w średniej i długiej perspektywie czasu. Odwraca ona też uwagę odadekwatnych i proporcjonalnych instrumentów zapewnienia równowagi finansówsystemu emerytalnego, zwłaszcza od polityki gospodarczej zorientowanej na wzrostzatrudnienia osób starszych i od konieczności eliminacji przywilejów emerytalnych.21. WprowadzenieFundamentalne zmiany w funkcjonowaniu drugiego filaru systemu emerytalnego,jakie wprowadziła ustawa z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie niektórych ustaww związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonychw otwartych funduszach emerytalnych (dalej: ustawa o środkach z OFE)1, budząróżnego rodzaju zastrzeżenia. Część dotyczy braku rzeczowej konsultacji założeńustawy oraz ekspresowego tempa jej uchwalania i wejścia w życie. Inne odnoszą siędo restrykcji nakładanych na działalność marketingową i inwestycyjną OFE, a tymsamym ograniczenia wolności działalności gospodarczej.2Najważniejsze jednakwiążą się z przepisami ustawy o środkach z OFE nakazującymi:1. umorzenie 51,5% jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunkukażdego członka otwartego funduszu emerytalnego na dzień 31 stycznia2014 r. i przekazaniu do ZUS (działającego na rzecz i w imieniu FUS) aktywówo wartości odpowiadającej sumie umorzonych jednostek rozrachunkowych3oraz2. przekazywanie środków zgromadzonych na rachunku członka OFE nafundusz emerytalny FUS, w związku z osiągnięciem przez ubezpieczonegowieku niższego o 10 lat od ustawowego minimalnego wieku emerytalnego(tzw. „mechanizm suwaka”).4Wskazane przepisy nie tylko mają fundamentalne znaczenie dla samej ustawy, alewywołują też bodaj największe wątpliwości konstytucyjne. Poniższa analiza dotyczytej właśnie grupy zmian w zasadach działania powszechnego systemu ubezpieczeńspołecznych.Jej konkluzją jest stwierdzenie, że wskazane wyżej reguływprowadzone ustawą o środkach z OFE sprzeczne są z przyznaną przez KonstytucjęRP ochroną praw nabytych członków OFE, a tym samym z zasadą lojalnościpaństwa wobec obywateli.Prawdą jest bowiem, że obydwie wskazane grupyprzepisów ustawy o środkach z OFE (dotycząca 51,5% jednostek rozrachunkowychoraz mechanizmu suwaka) realizują nadrzędny interes publiczny, jaki stanowidążenie do zapewnienia stabilności finansów publicznych.Wprowadzają jednakjednocześnie ograniczenia rażąco nieadekwatne i nieproporcjonalne dla ochronytak zdefiniowanego interesu publicznego.12Dz. U. 2013 poz. 1717.Zwłaszcza całkowity zakaz reklamy OFE do dnia 31 lipca 2014 r. (art. 36 ustawy o środkach OFE) oraz w latach,kiedy składane mogą być oświadczenia o przekazywaniu środków z FUS do OFE (art. 4 pkt 42 ustawy o środkachz OFE, nowelizujący art. 197 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszyemerytalnych (Dz.U. 1997 nr 139 poz. 934, ze zm., dalej: ustawa o funduszach emerytalnych), w mniejszymstopniu art. 4 ust. 25 ustawy o środkach z OFE, nowelizujący art. 141 i 142 ustawy o funduszach emerytalnychoraz art. 4 ust. 35 ustawy o środkach z OFE, nowelizujący art. 184 i 185 ustawy o funduszach emerytalnych, atakże art. 32-35 ustawy o środkach z OFE.3Art. 23 ustawy o środkach z OFE.4Przewidziany nowym art. 111c ustawy o funduszach emerytalnych, wprowadzonym przez art. 4 pkt 16 ustawyo środkach z OFE oraz art. 12 ustawy o środkach z OFE.32. Konstytucja RP a swoboda ustawodawcy w kształtowaniu systemuubezpieczeń społecznychArt. 2 Konstytucji stanowi: „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwemprawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Zgodniez jednolitą interpretacją Trybunału Konstytucyjnego (dalej: TK), z przepisu tegowynika zasada zaufania obywateli do państwa i do stanowionego przezeń prawa(tzw. zasada lojalności państwa wobec obywateli, dalej:zasada lojalności państwa),której jeden z najważniejszych przejawów stanowizasada ochrony praw nabytych.5Zasady te kolejno zawierają się w sobie. Ich relacja względem siebie zostałaukształtowana w ten sposób, że „zasada ochrony zaufania do państwa ma charakterbardziej ogólny od zasady ochrony praw nabytych. Zakres stosowania pierwszejz wymienionych zasad obejmuje wszelkie sytuacje, w których dana regulacja prawnastanowi podstawę do układania przyszłych działań przez jednostkę, natomiast zakresstosowania zasady ochrony praw nabytych obejmuje tylko takie przypadki,w których dana regulacja prawna stanowi źródło praw podmiotowych, bądźekspektatyw tych praw. Naruszenie zasady ochrony praw nabytych jest jednocześnienaruszeniem nakazu ochrony zaufania jednostki do państwa i do prawa, natomiastnie każde naruszenie tej drugiej zasady polega na ingerencji w sferę prawnabytych”.6Na pierwszy rzut oka, związek którejkolwiek ze wskazanych zasad konstytucyjnychz przepisami ustawy o środkach z OFE dotyczącymi przekazania do FUS częściaktywów OFE może wydawać się problematyczny. Standard konstytucyjny stanowibowiem pozostawienie ustawodawcy bardzo szerokiej swobody decydowaniao kształcie systemu ubezpieczeń społecznych.7Czy zatem możliwe jest, aby wymogiwyinterpretowane z lakonicznie sformułowanego art. 2 Konstytucji mogły skutecznieograniczyć swobodę ustawodawcy, gdy chodzi o zmianę mechanizmów przepływuśrodków między I a II filarem systemu ubezpieczeń społecznych?Odpowiedź na tak postawione pytanie rozpocząć należy od przyznania, żeKonstytucja wręcz wymaga od ustawodawcy dostosowania praw socjalnych dowarunków ekonomicznych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny: „państwo maobowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansoweniezbędne dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, alemusi przy tymuwzględniać sytuację gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju5Jak niejednokrotnie podkreślał TK „zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego ochrona prawnabytych jest jednym z elementów składowych zasady zaufania obywatela do państwa i do stanowionego przeznie prawa, wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)”: np. wyrok z dnia 21czerwca 2005 r., Sygn. akt P 25/02, pkt III.2.2.6Np. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2006 r., Sygn. akt K 23/03, pkt III.7.7 Np. w wyrokuz dnia 11 lipca 2013 r. Sygn. akt SK 16/12Konstytucja uznaje (… ustawodawcę zwykłego za legitymowanego do określeniaTK,, TK stwierdził „)systemu zabezpieczenia społecznego, przy czym nie przesądza o formach realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego (…), które realizowane jest przez ubezpieczeniespołeczne, zabezpieczenie społeczne i pomoc społeczną. Szczegółowe unormowanie form i zakresu zabezpieczenia społecznego należy do ustawy zwykłej, która może tounormowanie ograniczać. Do ustawodawcy należygospodarczego kraju”rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli oraz wymogów rozwoju(pkt III.4.4).wybór4gospodarczego.(…) Ubezpieczony musi więc liczyć się z tym, że w warunkach recesjigospodarczej lub niekorzystnych trendów demograficznych, w sytuacji gdy spadająwpływy ze składek ubezpieczeniowych, państwo może być zmuszone zmienićobowiązujące regulacje prawne na niekorzyść, dostosowując zakres realizacji prawsocjalnych do warunków ekonomicznych.”8Co więcej, „określając sposób ustalaniawysokości świadczeń, ustawamusi zagwarantować osobom uprawnionymświadczenia odpowiadające minimum życiowemu,tak aby umożliwić imzaspokojenie podstawowych potrzeb.”9W skrajnych warunkach zatem, kiedywymaga tego sytuacja gospodarcza, ustawodawca może dokonać bardzo głębokichograniczeń praw ubezpieczonych, aż do poziomu minimum życiowego.Ów standard konstytucyjny, nie powinien przesłaniać innego wniosku, do któregodoszedł TK. Zgodnie z nim, co prawda „punktem wyjścia dla jego orzeczeń, jestzawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodnościustaw z konstytucją. Jeżeli jednak konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązekstanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jakdemokratyczne państwo prawne, czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje toTrybunałowi Konstytucyjnemu interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdyustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej, w sposób na tyledrastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie sięewidentne.”10Innymi słowy przepisy o przekazaniu do FUS części aktywów OFE sprzeczne będąz art. 2 Konstytucji RP, jeśli ewidentnie naruszają zasadę ochrony praw nabytychi/lub lojalności państwa wobec obywateli. Aby kwestię tę przesądzić, konieczne jestkolejno omówienie sensu konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych, jakoszczególnego przejawu wymogu lojalności państwa wobec obywateli, a następniewyjaśnienie relacji przepisów o przekazaniu do FUS części aktywów OFE, z takrozumianą zasadą.3. Ochrona praw nabytych do środków zgromadzonych w OFEKanon polskiego konstytucjonalizmu stanowi założenie, że w sferze praw socjalnychzasada ochrony praw nabytych obejmuje:111. prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji, przyznającychświadczenia,2. prawa nabytein abstracto,zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wnioskuo ich przyznanie (prawa nabywane z mocy ustawy),3. ekspektatywy maksymalnie ukształtowane, tj. takie, które spełniajązasadniczo wszystkie przesłanki ustawowe nabycia pod rządami danejustawy.89Np. wyrok TK z dnia 22 czerwca 1999 r., Sygn. K 5/99, pkt III.3, podkreślenie autora.Tamże.10Np. wyrok TK z dnia 17 maja 2005 r., Sygn. akt P 6/04, pkt III.4, podkreślenie autora.11Np. wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r., Sygn. akt K 27/13, pkt III.6.5
[ Pobierz całość w formacie PDF ]